Droits antidumping, prix et Chine

La combinaison récente de la recrudescence de la demande et des perturbations persistantes des chaînes d'approvisionnement a entraîné un retour inquiétant de l'inflation. Dans l'UE, les prix à la production de l'industrie ont augmenté de 12,2 % en glissement annuel en juillet 2021. Cette colonne soutient que la suppression des droits antidumping de l'UE atténuerait au moins partiellement la pression sur les prix des intrants et à la consommation. En revanche, l'abandon récent du traitement différencié de la Chine dans la législation antidumping de l'UE pourrait même avoir contribué à l'augmentation des prix à l'importation.
Quand on parle de politique commerciale protectionniste, on pense vite à « America First » ou à la guerre commerciale sino-américaine (e.g. Bown 2018, 2019). Cependant, l'UE est également un utilisateur fréquent d'instruments de défense commerciale, en particulier contre la Chine. En juin 2021, le Conseil européen a convenu d'un mandat pour lancer des négociations sur un instrument international de passation des marchés, conçu pour protéger les marchés publics européens. En 2019, 51 % (61 cas) de tous les droits antidumping (AD) de l'UE - l'instrument de défense commerciale le plus fréquemment utilisé - en vigueur étaient dirigés contre la Chine (Garcia-Herrero et al. 2020).
La Chine a longtemps été traitée différemment des autres pays dans le règlement antidumping de l'UE en raison de son statut d'économie autre que de marché (NMES). En résumé, le statut d'économie de marché (MES) est attribué par le pays importateur au pays exportateur et détermine la manière dont les droits antidumping sont calculés. Les exportateurs situés dans les pays MES reçoivent des droits spécifiques à l'entreprise, tandis que les droits antidumping imposés aux pays NMES sont souvent les mêmes pour toutes les entreprises exportatrices et en moyenne plus élevés que ceux imposés aux exportateurs MES. En 2017, l'UE a officiellement abandonné le concept NMES, tandis que les États-Unis continuent de traiter la Chine comme une économie non marchande. Le rôle joué par le MES pour l'efficacité des fonctions AD a jusqu'à présent été presque complètement ignoré par la littérature.
Bien qu'il soit essentiel d'estimer correctement les effets des droits antidumping sur le commerce pour déduire les conséquences sur le bien-être qui peuvent résulter de la destruction des échanges et de la hausse des prix des importations, il est également notoirement difficile. Les mesures antidumping sont souvent imposées en réponse à une augmentation des importations, ce qui entraîne des estimations biaisées de l'effet du traitement (Bown et Crowley 2012, 2013). Dans cet article, nous présentons deux approches récentes pour lutter contre l'endogénéité inhérente à la politique commerciale. La première adopte le point de vue de l'importateur et s'appuie sur l'élargissement de l'UE en 2004 comme une expérience naturelle et une source exogène de variation de la politique AD du point de vue des nouveaux États membres (Sandkamp 2020). La deuxième approche utilise des données d'exportation au niveau des entreprises chinoises, exploitant les différences entre les entreprises exportant le même produit pour estimer les effets du traitement (Felbermayr et Sandkamp 2020).
Preuve de l'élargissement de l'UE en 2004
La première approche utilise des données sur les prix et les quantités à l'importation au niveau des produits à 8 chiffres NC pour les dix pays qui ont rejoint l'UE en 2004 (Eurostat 2017) ainsi que des informations sur les droits antidumping (Bown 2015). Lors de leur adhésion à l'UE en 2004, les nouveaux États membres ont adopté les droits antidumping de l'Union imposés aux pays tiers. En supposant que la décision d'adhérer à l'UE n'était pas motivée par sa politique antidumping, l'élargissement a conduit à une mise en œuvre de droits antidumping dans les pays candidats qui était indépendante de leurs flux commerciaux existants. L'effet des droits antidumping sur les prix et les quantités à l'importation peut donc être estimé à l'aide d'une simple régression des différences dans les différences avec effets fixes en comparant l'évolution dans le temps des combinaisons exportateur-produit qui deviennent assujetties à des droits antidumping par rapport à celles qui ne le sont pas.
En utilisant des données pour les années 2003 et 2005, l'estimation montre que les droits antidumping augmentent en moyenne les prix à l'importation avant dédouanement de 25 %, ce qui implique un effet négatif sur les termes de l'échange pour l'importateur (généralement positif pour les tarifs normaux). Les prix des importations en provenance d'exportateurs non ciblés augmentent également, ce qui constitue une preuve empirique des craintes tarifaires (Crowley et al. 2017). Ces résultats sont très pertinents dans le contexte de la récente flambée des prix à la production, observée dans toute l'UE. En Allemagne, la plus grande économie de l'UE, les prix à la production ont augmenté de 10,4 % en juillet 2021 par rapport au même mois de l'année précédente (Destatis 2021).
Comme les droits antidumping sont souvent imposés sur les produits intermédiaires, leur réduction ou leur élimination pourrait atténuer une certaine pression sur les prix. Les droits antidumping sont les plus importants dans le secteur des métaux et des produits chimiques : 48 % (23 %) des cas antidumping de l'UE en vigueur en 2019 ont été imposés dans le secteur des métaux (produits chimiques) (Bown 2020). Pour les droits antidumping de l'UE contre la Chine en particulier, les droits ad valorem moyens dans ces secteurs s'élèvent à plus de 30 % (Yalcin et al. 2016). En juillet 2021, les métaux et la chimie faisaient partie des secteurs connaissant certaines des plus fortes hausses des prix à la production (33,9 % dans la fabrication de métaux de base et 19,3 % dans le secteur de la chimie dans l'UE27 par rapport à juillet 2020 ; voir Eurostat 2021), ce qui indique que la suppression des droits pourrait contribuer à stabiliser les prix dans ces secteurs.
Il est intéressant de noter que ces effets de prix positifs ne sont observés que pour les importations en provenance des pays MES ; les prix avant dédouanement des importations en provenance des pays NMES restent constants. Bien que cela implique toujours une augmentation des prix après dédouanement, les droits étant entièrement répercutés sur les importateurs, l'effet global est moindre. Comme expliqué en détail dans Sandkamp (2020), les exportateurs des pays MES peuvent bénéficier d'une hausse des prix sous la forme d'une baisse des droits. De plus, les exportateurs à bas prix reçoivent des droits plus élevés et sont donc plus susceptibles de sortir. Les deux canaux sont absents dans les pays NMES. Les résultats alignent les conclusions apparemment contradictoires des recherches précédentes en démontrant que les effets sur les prix sont déterminés par le SEM de l'exportateur faisant l'objet de l'enquête. Paradoxalement, l'abandon du NMES dans la législation antidumping de l'UE en 2017 pourrait donc avoir contribué à des augmentations plus fortes des prix à l'importation à la suite de l'imposition de droits antidumping. D'autre part, cet effet est contrebalancé par des droits moyens inférieurs imposés aux exportateurs MES.
Les quantités importées chutent en moyenne de 74 %. Le coefficient estimé est plus élevé que ceux des études précédentes, ce qui suggère que ceux-ci peuvent en effet être soumis à plusieurs sources de biais de variables omises. En raison des droits moyens plus élevés imposés par l'UE aux exportateurs NMES, les importations en provenance de ces pays chutent davantage (85 % en moyenne) par rapport aux importations en provenance des pays dotés d'un SEM (68 %). On pourrait donc s'attendre à ce que l'abandon récent du NMES dans la réglementation antidumping de l'UE réduise les effets modérateurs des droits antidumping sur les échanges. Cependant, la nouvelle méthodologie reconnaît le concept de distorsions de prix et de coûts qui pourraient finalement entraîner le même traitement de la Chine qu'auparavant (Garcia-Herrero et al. 2020).
La figure 1 illustre les effets commerciaux des droits antidumping de l'UE au fil du temps en montrant les effets de traitement estimés avant et après l'élargissement de 2004. Les coefficients de prix et de quantité estimés sont insignifiants avant le début du traitement. Au moment de l'adhésion, des effets prix (quantité) positifs (négatifs) peuvent être observés. Celles-ci augmentent en ampleur en 2005 et restent relativement constantes jusqu'à la fin de la période d'échantillonnage en 2007. Cela indique des effets persistants des droits antidumping, même au-delà de leur suppression (plusieurs droits ont été levés avant la fin de la période d'échantillonnage, de sorte que l'on s'attendrait à une diminution des effets du traitement au fil du temps). Si l'abrogation des droits antidumping ne peut donc pas faire baisser immédiatement les prix à l'importation avant les droits, elle devrait certainement faire baisser les prix après les droits.
Preuves au niveau de l'entreprise en provenance de Chine
Comme la Chine était traitée comme un pays NMES par l'UE et les États-Unis pendant la période d'enquête, la plupart des droits sont imposés au niveau du produit. Cependant, plusieurs entreprises chinoises ont demandé avec succès un traitement spécial dans le cadre d'enquêtes antidumping américaines et européennes et sont donc soumises à un droit spécifique à l'entreprise. Une approche alternative pour réduire l'endogénéité inhérente à la politique commerciale consiste donc à utiliser des données au niveau de l'entreprise pour exploiter la différence de droits entre différentes entreprises exportant le même produit. Pour ce faire, les données annuelles sur les exportations au niveau pays de destination-produit-entreprise du bureau de douane chinois ont été fusionnées avec les droits antidumping spécifiques à l'entreprise (Bown 2015).
Motivés par une simple équation de gravité au niveau de l'entreprise, nous contrôlons une pléthore de variables non observées à l'aide d'une batterie d'effets fixes. Les variables non observées du côté de l'offre, y compris les subventions spécifiques à l'entreprise, sont contrôlées pour utiliser les effets fixes produit-entreprise-temps. Contrôle des effets fixes pays importateur-produit-temps pour les variables non observées du côté de la demande et le pouvoir de lobbying des industries concurrentes des importations. Les effets fixes pays importateur-produit-entreprise tiennent compte du fait que les grands exportateurs demandent souvent un traitement spécial et reçoivent donc en moyenne des droits moins élevés. Nous montrons empiriquement que ces effets fixes théoriquement motivés éliminent plusieurs sources de biais de variables omises, entraînant globalement un effet de traitement estimé plus important.
Au niveau de l'entreprise, les droits antidumping réduisent les exportations. En particulier, une augmentation de 1 % des droits antidumping de l'UE (États-Unis) réduit la valeur des exportations au niveau de l'entreprise de 7,3 % (4,7 %). Les effets sur les prix avant dédouanement ne sont pas significativement différents de zéro, ce qui indique une répercussion de 100 %. Cela fournit une preuve supplémentaire que la suppression des droits antidumping (ou du moins le fait de ne pas en imposer de nouveaux) réduirait une certaine pression sur les prix. Parallèlement à la marge extensive, une augmentation de 1 % des droits de douane de l'UE (États-Unis) réduit le nombre d'exportateurs de 0,8 % (0,4 %).
Les exportations chinoises vers l'UE réagissent différemment de celles vers les États-Unis. Le panneau (a) de la figure 2 montre que les États-Unis imposent en moyenne des droits antidumping plus importants aux exportateurs chinois que l'UE (pour une discussion détaillée, voir Felbermayr et Sandkamp 2020). Cela est vrai pour les droits spécifiques à un produit (pas de traitement spécial pour les entreprises individuelles) ainsi que pour les droits spécifiques à l'entreprise (la répartition des droits antidumping entre les entreprises exportatrices est illustrée dans la partie b) du graphique 2). Par conséquent, compte tenu à la fois du montant et des élasticités des droits, l'effet global de ralentissement des échanges des droits antidumping américains est plus fort.
Les exportateurs plus petits, potentiellement moins productifs, reçoivent en moyenne des droits plus élevés et sont donc plus susceptibles de sortir. Cette réaffectation au sein de l'industrie peut accroître la compétitivité globale des exportateurs chinois, réduisant les effets protecteurs des droits antidumping pour les entreprises en concurrence avec les importations dans les pays imposants. Enfin, nous trouvons des preuves que le détournement de trafic observé dans la littérature est motivé par la marge extensive, car les exportateurs chinois pénètrent de nouveaux marchés après l'imposition de droits antidumping de l'UE ou des États-Unis.
Conclusion
Dans l'ensemble, les deux documents présentés dans cette chronique jettent un nouvel éclairage sur les véritables effets de ralentissement des échanges des droits antidumping. Les analyses empiriques montrent que les droits antidumping de l'UE et des États-Unis constituent des barrières commerciales importantes qui réduisent fortement les importations. Les coefficients estimés sont plus élevés que ceux trouvés dans la littérature jusqu'à présent, ce qui suggère des implications négatives sur le bien-être plus fortes qu'on ne le pensait auparavant. Poussé par des droits moyens plus élevés, l'effet de ralentissement des échanges est cependant plus fort pour les États-Unis que pour l'UE.
L'expérience naturelle a révélé que la destruction des échanges est particulièrement forte pour les importations en provenance de Chine et d'autres exportateurs n'ayant pas le statut d'économie de marché. En revanche, les effets prix - positifs pour les exportateurs MES - sont absents pour ces pays. Nos résultats impliquent que la suppression des droits antidumping pourrait atténuer la pression sur les prix des intrants ainsi que sur les prix à la consommation qui affligent actuellement les économies de l'UE, en particulier dans les industries des métaux et de la chimie.
Enfin, on peut s'attendre à ce que l'abandon récent du SNSE par l'UE - s'il est pleinement mis en œuvre - ait des implications pour l'efficacité de sa politique AD. En particulier, le concept MES peut entraîner une augmentation des prix à l'importation avant dédouanement. Après tout, c'est l'objectif officiel de l'instrument, bien qu'une nouvelle augmentation des prix ne soit certainement pas souhaitable compte tenu de l'environnement actuel. Les deux méthodologies réduisent certainement les quantités importées, de sorte que le changement ne rendra pas l'UE sans défense contre les pratiques commerciales déloyales.